22 de julio de 2020

Comentarios preliminares a la sentencia que suspende las tasas y contribución tributarias estadales y municipales

José Rafael Belisario Rincón

Profesor en la Especialización en Derecho Tributario de la Universidad Central de Venezuela

1. Origen de la acción

La Sala Constitucional, mediante sentencia N° 0250 del 8 de agosto de 2019, admitió la demanda de nulidad interpuesta, conjuntamente con amparo cautelar, por el ciudadano Juan Ernesto Garantón Hernández, actuando en nombre propio, contra la ordenanza Municipal N° 001-19, publicada en la Gaceta Municipal N° 8.824 extraordinario del 11 de abril de 2019, denominada Reforma de la Ordenanza de Creación de las Unidades de Valores Fiscales en el Municipio Chacao del Estado Miranda y la ordenanza N° 008-09, publicada en la Gaceta Oficial N° 8.847 extraordinario del 19 de junio de 2019, denominada Reforma de la Ordenanza sobre Convivencia Ciudadana del Municipio Chacao, dictadas por el Concejo Municipal del Municipio Chacao del Estado Bolivariano de Miranda.

En dicho fallo la Sala acordó el amparo cautelar solicitado y, en consecuencia, suspendió los efectos jurídicos de las ordenanzas impugnadas. El argumento que utilizó la Sala Constitucional para ello fue que en dichas ordenanzas se estableció la creación de unidades de valor fiscal tributaria y sancionatoria ancladas en un mercado cambiario distinto al regulado por el Banco Central de Venezuela, y no contempladas en el Título VI, Capítulo II ni en el Título IV, Capítulo IV de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.

 

2. Fundamentos de la acción de nulidad y del amparo cautelar

En el recurso de nulidad, el recurrente señaló cuales eran las normas constitucionales que en su criterio eran violadas tanto por la Reforma de la Ordenanza de Creación de las Unidades de Valores Fiscales en el Municipio Chacao del Estado Miranda como por la Reforma de la Ordenanza sobre Convivencia Ciudadana del Municipio Chacao.

A. En el caso de la primera de las ordenanzas mencionadas, señala el recurrente que se viola lo previsto en los artículos 316, 317 y 318 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, que son las normas relativas a los principios que rigen el régimen tributario de la República Bolivariana de Venezuela.

B. En la segunda ordenanza citada, su nulidad es procedente pues se violan 21, 26, 49, 50, 53, 141 y 145 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela. En este caso además alega que es un hecho notorio y comunicacional la molestia que ha causado la referida Ordenanza entre los ciudadanos que transitan por el Municipio. Sobre los argumentos del recurrente tenemos que decir que son muy básicos y generales, y además errados en cuanto a las posibles normas violadas por el Municipio Chacao. Como analizaremos más adelante, en la primera de las ordenanzas impugnadas lo que ha sido violada es la Ley Orgánica del Poder Público Municipal, que establece la aplicación del Código Orgánico Tributario en forma subsidiaria en materia tributaria municipal, lo que ha debido ser el caso al establecer mecanismos de ajustes de las deudas tributarias, pues para ello se creó la Unidad Tributaria y no es procedente usar para ello el valor de una moneda extranjera.

En cuanto a la segunda de las ordenanzas, los artículos citados por el recurrente no tienen nada que ver con el hecho de que las multas de tránsito, que no son, por cierto, de naturaleza tributaria, y por tanto no sujetas a las normas sobre armonización tributaria, sean calculadas en dólares americanos, lo que en nuestro criterio viola el artículo 106 de la Ley del Banco Central de Venezuela, que establece el bolívar como unidad monetaria de la República Bolivariana de Venezuela.

 

3. Decisión de la sentencia del 08 de agosto de 2019

En la referida fecha la Sala admitió el recurso y además declaró con lugar el amparo cautelar, de modo que ninguno de los instrumentos legales podían ser aplicados, pero la declaratoria se hizo en forma general, sin señalar cuales artículos de dichos instrumentos legales eran los que quedaban suspendidos. Se entiende entonces que dichas normas no podían aplicarse en ningún caso a partir del momento en el cual se notificara la sentencia a la Alcaldía de Chacao.

En este sentido debemos destacar que son innumerables las sentencias de la Sala Constitucional en las cuales ha negado estas acciones de amparo o medidas cautelares innominadas, de suspensión de aplicar normas jurídicas denunciadas por inconstitucionalidad, con mucho mejor fundamento jurídico y muchos más perjudiciales para los ciudadanos. Sin embargo, en este caso actuaron inmediatamente y en forma general.

 

4. De la decisión de la Sala Constitucional del 07 de julio de 2020

En la fecha mencionada, se dicta la sentencia N° 190333 en la cual la Sala Constitucional, sin que medie solicitud de parte, por lo menos que así se mencione en la sentencia, y en la misma causa que hemos venido analizando, analiza nuevamente el objeto de la demanda de nulidad e invoca lo previsto en el artículo 316 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela acerca de las características del sistema tributario venezolano. A fines ilustrativos transcribimos la norma citada la cual es del tenor siguiente:

“Artículo 316. El sistema tributario procurará la justa distribución de las cargas publicas según la capacidad económica del o la contribuyente, atendiendo al principio de progresividad, así como la protección de la economía nacional y la elevación del nivel de vida de la población, y se sustentará para ello en un sistema eficiente para la recaudación de los tributos”.

La decisión de la Sala parte de dicha norma constitucional para afirmar que la misma ha sido establecida con la intención de proteger la economía nacional, y que por ello los tributos deben crearse respetando tales principios para evitar situaciones de confiscatoriedad. La verdad, la norma lo que establece es el Principio de Justicia Tributaria, el cual se manifiesta a través del Principio de la Capacidad Contributiva.

La decisión de la Sala dispone que tanto los estados como los municipios deben en el ejercicio de sus potestades tributarias, ceñirse a lo dispuesto en la norma constitucional, para no exceder los límites constitucionalmente establecidos.

Acto seguido, la Sala menciona que esa es precisamente la función del artículo 156, 13 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, el cual establece las potestades armonizadoras del Poder Público Nacional, debido a lo cual el mandato constitucional no ha sido honrado. La norma constitucional citada dispone lo siguiente:

“Artículo 156. Es de la competencia del Poder Público Nacional:

(…)

13. La legislación para garantizar la coordinación y armonización de las distintas potestades tributarias, definir principios, parámetros y limitaciones, especialmente para la determinación de los tipos impositivos o alícuotas de los tributos estadales y municipales, así como para crear fondos específicos que aseguren la solidaridad interterritorial (…)”.

Posteriormente a la transcripción de dicho artículo la Sala hace la siguiente aseveración:

“De esta forma, la Constitución le confiere un mandato al legislador para que defina los tipos impositivos y alícuotas de los tributos que deben imponer las entidades político- territoriales, con la finalidad de coordinar y armonizar el ejercicio de las distintas potestades”.

Mas adelante como corolario de su análisis la Sala señala que:

“Ahora bien, visto que hasta la fecha el Poder Legislativo Nacional no ha dictado la legislación a que se refiere el cardinal 13 del artículo 156 de la Constitución, esta Sala Constitucional juzga que resulta imprescindible, dado la actual situación de Estado de Excepción, tanto de Emergencia Económica, como de Alarma, que se proceda de manera urgente a concretar el mandato constitucional referido a la coordinación y armonización tributaria”.

Estos dos últimos párrafos que hemos transcrito contienen varias falsedades que es importante analizar, para entender las fallas en el fundamento de la sentencia.

1) En primer lugar, es falso que el artículo 156, 13 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela le dé potestad alguna al Poder Nacional, para que “defina los tipos impositivos y la alícuota de los tributos que deben imponer los entes político-territoriales”. El citado artículo lo que le permite al Legislador nacional, en uso de su facultad de armonizar las potestades tributarias de dichos entes, es definir principios, parámetros y limitaciones, especialmente para los tipos impositivos y alícuotas de los tributos estatales y municipales, que no es lo mismo aunque pueda sonar parecido.

2) La decisión de la Sala parte también de un falso supuesto y es el alegar que la norma del artículo 156, 13 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela no ha sido desarrollado, cuando existen varios instrumentos legales que así lo han hecho, siendo el más importante de todos la Ley Orgánica del Poder Público Municipal, la cual contiene varias normas que establecen reglas de armonización y crean criterios de gravabilidad y alícuotas máximas en algunos casos de actividades sensibles.

 

5. Dispositivo de la sentencia

A. SUSPENDE, por el lapso de noventa (90) días, la aplicación de cualquier instrumento normativo dictado por los concejos municipales y consejos legislativos de los Estados que establezcan algún tipo de tasa o contribución de naturaleza tributaria, así como cualquier Decreto o acto administrativo de efectos generales dictado con la misma finalidad, por los Alcaldes o Gobernadores.

B. ORDENA al ciudadano Tareck El Aissami, Vicepresidente Sectorial del área Económica y Ministro del Poder Popular de Industrias y Producción para que, junto con los Gobernadores, los Alcaldes y el Jefe de Gobierno del Distrito Capital, conforme una mesa técnica a fin de coordinar los parámetros dentro de los cuales ejercerán su potestad tributaria, en particular, para armonizar lo referido a los tipos impositivos y alícuotas de los tributos.

El punto A es claro en cuanto a la suspensión que se impone. Las tasas y contribuciones de naturaleza tributaria, en el caso de las primeras, sería fundamentalmente el pago del Aseo Urbano, que es una tasa tributaria. Por el lado de las contribuciones, estaría la sobre plusvalía de propiedades inmuebles causada por cambios de uso o de intensidad en el aprovechamiento, y la Contribución por mejoras, las cuales casi ningún Municipio cobra.

Acerca del punto B diremos que su redacción ha generado mucha confusión, pues al mencionar la armonización de los tipos impositivos y alícuotas de los tributos, ha hecho que algunos afirmen que la suspensión dispuesta en el punto A abarca también a los impuestos municipales, incluido por supuesto el impuesto a las actividades económicas municipales. No compartimos esa posición.

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