El 14 de abril de 2026 la Oficina de Control de Activos Extranjeros (OFAC) del Departamento del Tesoro de los Estados Unidos emitió la Licencia General N° 57 (GL 57), instrumento que autoriza transacciones de servicios financieros con el Banco Central de Venezuela (BCV), el Banco de Venezuela, el Banco Digital de los Trabajadores, el Banco del Tesoro y con entidades en las que cualquiera de éstos tenga una participación directa o indirecta igual o superior a 50%.

Se trata de una de las habilitaciones operativas más amplias emitida para el sistema bancario estatal venezolano desde el inicio del régimen de sanciones^[1], lo que llevaría a caracterizar esta medida como una señal clara de reorientación operativa en Venezuela. Según esta lógica, si la banca pública cuenta con una licencia general de la OFAC, el camino parece despejado. El análisis que sigue matiza, sin embargo, el alcance y ejecutividad de la GL 57. Se considerará a la GL 57 como una ventana regulatoria con estructura de riesgo residual permanente en tres planos, que la licencia no integra: (i) patrimonial, (ii) certeza del estándar de buena fe y (iii) el institucional del correspondent banking. Para abordar cada uno de estos aspectos, lo primero que corresponde es el examen del propio instrumento. A ello se abocará de inmediato el análisis.

Anatomía subjetiva y funcional de la licencia

La GL 57 autoriza todas las transacciones prohibidas por las Venezuela Sanctions Regulations (VSR, 31 CFR part 591) que sean ordinariamente incidentales y necesarias a la provisión, exportación o reexportación, directa o indirecta, de servicios financieros a, desde o en beneficio de los bancos públicos nombrados. Su alcance subjetivo no tiene el límite que define por ejemplo a la GL 46B, cuyo destinatario arquetípico es una established U.S. entity.

El párrafo (a) de la GL 57 estructura la autorización en torno a dos posiciones subjetivas diferenciadas. La primera es la de los destinatarios objetivos de los servicios financieros, que corresponde a los bancos públicos venezolanos expresamente nominados, sus subsidiarias con participación igual o superior al 50 %, así como ciertos funcionarios bloqueados exclusivamente por la E.O. 13884 (que congela la “propiedad e intereses en la propiedad” del “Government of Venezuela” definido institucionalmente). Sobre esta posición la GL 57 es clara: los destinatarios están identificados, y ninguna transacción puede ampararse en la licencia si el sujeto no figura en esa lista cerrada.

La segunda posición es la del ejecutor de la transacción autorizada. Esto es, la persona que provee, exporta o reexporta los servicios financieros hacia esos bancos. Aquí el texto de la licencia guarda silencio. A diferencia de la GL 46B —que circunscribe expresamente la habilitación a established U.S. entities o de la GL 52 —que incorpora la misma restricción para las transacciones con PDVSA—, la GL 57 no califica al ejecutor por categoría de persona, jurisdicción de incorporación ni nexo con los Estados Unidos.

Al contraponer la GL 57 con la GL 46B y 52 se puede inferir que la G757 no está reservada a un tipo específico de sujeto ejecutor de la respectiva operación financiera. La OFAC no ha publicado a la fecha una FAQ que confirme esta interpretación, pero de acuerdo con este análisis cualquier persona —incluidas compañías constituidas bajo el Derecho venezolano— puede llevar a cabo transacciones cubiertas por la GL 57, siempre que la operación: (i) tenga como destinatario a uno de los bancos nominados en ese instrumento; (ii) sea ordinariamente incidental y necesaria para la provisión de servicios financieros a, desde o en beneficio de dichos bancos estatales, y (iii) no incurra en alguna de las exclusiones del párrafo (c). El párrafo (b) de GL 57 no se limita a los sujetos identificados en el párrafo (a), sino que autoriza aquellas transacciones con el Gobierno de Venezuela, que sean instrumentales y necesarias para la ejecución de las actividades autorizadas en el párrafo (a).

La Note 1 del instrumento bajo análisis define el término financial services de manera particularmente amplia: cuentas bancarias, préstamos, transferencias, seguros, servicios ACH (Automated Clearing House), transferencias electrónicas, tarjetas de pago, billeteras digitales, cambio de divisas y servicios bancarios, de pago y de cuenta corresponsal denominados en dólares estadounidenses. La corresponsalía de la banca pública tiene relevancia operativa fundamental, ya que la GL 57 remueve (en lo formal) el obstáculo que las VSR imponían a este respecto sobre los cuatro bancos estatales venezolanos nominalmente identificados. Esta autorización opera, sin embargo, dentro de unos límites precisos: el párrafo (c)(2) de la GL 57 dispone que cualquier transacción no autorizada por las propias VSR requiere que se habilite de forma separada. De modo que el régimen sancionatorio permanece vigente en su integridad, para las entidades y actividades no comprendidas en aquel instrumento.

El párrafo (a)(6) de la GL 57 incluye una cláusula novedosa en el programa VSR, al autorizar transacciones con cualquier individuo bloqueado exclusivamente bajo la Executive Order 13884 por calificar como “Government of Venezuela” —incluyendo funcionarios del Gobierno— siempre que ese individuo no figure en la SDN List por ningún fundamento de designación autónomo. Esta distinción —“bloqueado por definición institucional” frente a “bloqueado por designación individual”— genera para el operador una carga de verificación dentro del respectivo programa de cumplimiento: cruzar la SDN List mediante el screening para cada contraparte del sector público (principio de «know your customer»), sabiendo que la OFAC actualiza esa lista sin previo aviso.

Un elemento esencial de la GL 57 reside en su párrafo (c)(1): “La presente licencia general no autoriza: (1) el desbloqueo de ningún bien o derecho sobre bienes que se encuentren bloqueados en virtud de cualquier disposición del Capítulo V del Título 31 del Código de Regulaciones Federales”. La amplitud de la habilitación operativa ya comentada del párrafo (a) coexiste con la preservación íntegra de este bloqueo patrimonial. Esos dos planos no se cruzan. Los activos del ente emisor venezolano permanecen bloqueados conforme al 31 CFR Part 591.

El estándar de buena fe y sus límites prácticos

La Note 2 de GL 57 establece que las instituciones financieras estadounidenses que procesen transacciones autorizadas por tal instrumento pueden apoyarse en las declaraciones sobre el cumplimiento del ordenador o beneficiario de la operación bancaria correspondiente, siempre que la institución de la cadena no sepa ni tenga conocimientos ni motivos (“reason to know”) para saber que la transacción financiera no cumple con los términos de la licencia. El mecanismo opera en sentido positivo: el banco corresponsal que procesa una transferencia hacia el BCV bajo GL 57 tiene un escudo formal frente a la OFAC, si actuó de buena fe dentro de esos términos.

El problema jurídico es determinar el radio hermenéutico del estándar reason to know, que establece las premisas bajo las cuales surge la responsabilidad en transacciones indirectas, cuando existen hechos o circunstancias que razonablemente deberían alertar a una persona diligente sobre el destino sancionado de bienes o servicios, incluso sin conocimiento efectivo o directo. La OFAC no publica criterios vinculantes y detallados sobre qué constituye reason to know en cada contexto específico.

Sin perjuicio de ello, una lectura a otros programas de sanciones permite establecer que la OFAC valora este estándar si considera que hubo falta de debida diligencia, evaluando todas las circunstancias relevantes como cadenas de suministro o pagos. En la práctica, la determinación se realiza de forma discrecional, a partir de la interpretación administrativa de las FAQs y el conjunto de las guidance y precedentes disponibles.

La decisión de la agencia puede recurrirse ante los tribunales federales bajo el estándar arbitrary and capricious de la Administrative Procedure Act (APA), mayormente deferencial, pero no ilimitado. El caso Epsilon Electronics, Inc. v. U.S. Department of Treasury^[2] ilustra ambos asertos. El D.C. Circuit sostuvo que la OFAC no necesitaba probar que los bienes llegaron físicamente al país sancionado: sólo acreditar la convicción de que el exportador tuviera reason to know de que se enviarían a ese destino. Al mismo tiempo, anuló parcialmente la determinación de responsabilidad, porque la agencia no había explicado de forma adecuada por qué desestimaba la evidencia de Epsilon sobre la ruta de los envíos.

Para el operador financiero, Epsilon Electronics pone de patente que la defensa sobre el estándar reason to know se construye en una fase previa al procedimiento administrativo de enforcement. El banco corresponsal que procesa hoy apoyado en la Note 2 de la GL 57 actúa sobre un blindaje formal, cuya eficacia práctica solo se conocerá ex post, si la OFAC decide investigar. El alcance hermenéutico al caso concreto de la exigencia del “reason to know”, solo se conoce con precisión cuando ya no puede modificarse.

Dicho esto, los jueces federales ahora confrontan las interpretaciones de la OFAC desde las bases sentadas por el precedente Loper Bright Enterprises v. Raimondo (2024)^[3], que eliminó la deferencia automática a las interpretaciones agenciales y restableció el principio de que los jueces deben aplicar su propio criterio al interpretar los estatutos, incluso en materias de regulación administrativa. Con el importante matiz que en el caso de la OFAC, el contexto de la seguridad nacional de los Estados Unidos tendrá un rol relevante en el análisis del juez federal.

La corresponsalía bancaria habilitada: condición necesaria, no suficiente

Según fue dicho supra, la GL 57 abre un canal operativo para el correspondent banking en dólares con cuatro entidades venezolanas: el BCV, el Banco de Venezuela, el Banco Digital de los Trabajadores y el Banco del Tesoro. Su párrafo (a) autoriza todas las transacciones prohibidas por las VSR que sean ordinarily incident and necessary a la provisión de servicios financieros a esas entidades, incluyendo expresamente cuentas corresponsales, transferencias en dólares y pagos en esa moneda. Pero esta habilitación tiene un límite que la propia licencia impone: el párrafo (c)(2) deja intacta cualquier otra prohibición de la VSR no cubierta por ese instrumento; asimismo, el estatus SDN de los bancos autorizados bajo las Executive Orders 13850 y 13884 permanece inalterado para todos los demás efectos jurídicos.

La Note 3 de la GL 57 establece una cláusula de salvaguarda de la vigencia de otras obligaciones que recoge la legislación federal (no-preemption clause) que sus destinatarios deben internalizar en sus programas de cumplimiento. Les corresponde observar otras leyes estadounidenses que les sean aplicables en tanto participen dentro del sistema monetario en dólares, incluyendo la Bank Secrecy Act (BSA), USA PATRIOT Act y la regulación emitida por la Financial Crimes Enforcement Network (FinCEN). Se trata de preservar la coordinación entre los regímenes de sanciones, lavado de dinero y antiterrorismo (AML/CFT). El efecto práctico para el banco corresponsal es que la autorización de la OFAC no lo releva de cumplir sus obligaciones de monitoreo de transacciones, debida diligencia reforzada y reporte bajo la BSA (por ejemplo).

Este esquema se inscribe en una constante ya identificable dentro del sistema global de compliance financiero: el otorgamiento de una licencia no impone a ningún banco su aplicación automática. El Wolfsberg Group —consorcio de bancos globales privados— ha sistematizado esta realidad en su Guidance on Sanctions Screening. El documento establece que en los programas de sanciones basados en listas, la señal de detección es la presencia del nombre de la parte designada, identificable mediante el screening de clientes y transacciones ^[4] (a lo cual sigue la evaluación del caso). Su Statement on Risk-Based Approach establece que los bancos e instituciones financieras deben “identificar, evaluar y comprender los riesgos (…) a los que están expuestos y tomar acción proporcional que corresponda apropiadamente al nivel de riesgo identificado”^[5].

La GL 57 permite procesar la transferencia si el screening confirma que su causal y cadena de partes involucradas corresponden a los parámetros del instrumento, pero la decisión operativa la toma la unidad de compliance del banco respectivo. Como quiera que el BCV y los tres bancos públicos autorizados seguirán emitiendo alertas como SDN en el proceso de screening, ello será una carga del programa de cumplimiento en materia financiera, que cada banco corresponsal lo gestionará desde sus propias políticas de de-risking.

Esta lógica explica por qué la habilitación formal de GL 57 —que despeja el obstáculo normativo de la OFAC para el correspondent banking en dólares con el sistema bancario venezolano— no produce ipso facto la reactivación del acceso corresponsal. La evaluación del risk appetite de la banca internacional es independiente de la autorización regulatoria. Un corresponsal que clasifique a Venezuela como jurisdicción de alto riesgo puede (racionalmente) abstenerse de procesar un pago, sin infringir la GL 57; cuya cobertura no alcanza a la gestión del riesgo bancario.

Para recapitular. Lo que la licencia habilita, preserva y no resuelve por sí misma

Lo que GL 57 habilita es preciso, significativo y de mucha relevancia para Venezuela: transacciones de servicios financieros —incluyendo correspondent banking en dólares— con las instituciones bancarias del Estado nombradas en la licencia. Pero se mantiene el estatus SDN de esos bancos, el bloqueo de sus activos, y las obligaciones AML/CFT que operan sobre una lógica independiente a la autorización OFAC.

Cualquier análisis de la GL57 debe confrontar los tres planos de riesgo residual permanente desarrollados en este análisis: (i) patrimonial, donde se debe distinguir con exactitud qué transacciones habilita la licencia y qué activos permanecen fuera de su alcance: operar con el BCV como contraparte de servicios financieros es ahora posible, pero movilizar activos bloqueados del ente emisor requiere autorización específica de la OFAC; (ii) buena fe, mientras que para la banca de Estados Unidos que procese estas operaciones de corresponsalía el escudo de la Note 2 es formal y que su efectividad práctica se determina ex post, para el banco venezolano autorizado el beneficio de la Note 2 depende de que su contraparte corresponsal aplique la GL 57 y lo documente. Ante ello, el programa de compliance debe registrar contemporáneamente las razones por las que cada transacción cumple con los términos de la GL57; y (iii) el plano institucional, dadas las condiciones de la gestión interna del riesgo del correspondent banking: la autorización OFAC es condición necesaria para su reactivación, pero su aplicación no es obligatoria.

Puesta en perspectiva con la mecánica de las otras autorizaciones, la GL 57 reproduce la constante de estos instrumentos respecto a los actores locales dentro del VSR: las licencias generales sólo condicionan o desplazan el riesgo. La autorización sin desbloqueo revela que la GL 57 fue diseñada para habilitar una capa operativa específica, sin alterar la cobertura de control de la OFAC. Identificar con precisión lo que la GL habilita, preserva, y no resuelve por sí misma es el primer paso para navegar en ese espacio.

^[1] Para confirmar este aserto, obsérvese por ejemplo que La GL 3 original (noviembre 2017) y sus actualizaciones (3A en 2018, 3H en 2023) autorizaron transacciones limitadas con el BCV relacionadas con pagos de deuda soberana preexistente y bonos específicos, así como actividades “ordinariamente incidentes y necesarias” (como procesamiento financiero básico), excluyendo operaciones de corresponsalía bancaria directa con SDN. Estas licencias no permitieron servicios de corresponsalía general para el sector bancario venezolano, ni financiamiento nuevo estatal.

^[2] Epsilon Electronics, Inc. v. U.S. Department of Treasury, 857 F.3d 913, 918–919 (D.C. Cir. 2017). Recuperado de https://law.justia.com/cases/federal/appellate-courts/cadc/16-5118/16-5118-2017-05-26.html.

^[3] Loper Bright Enterprises v. Raimondo, 144 S. Ct. 2244 (2024). Recuperado de https://supreme.justia.com/cases/federal/us/603/22-451/.

^[4] The Wolfsberg Group, Guidance on Sanctions Screening (2019), 1–4. Recuperado de https://wolfsberg-group.org/resources/202/53. El Wolfsberg Group está integrado por el Banco Santander, Bank of America, Barclays, Citigroup, Deutsche Bank, Goldman Sachs, HSBC, JP Morgan Chase, MUFG Bank, Société Générale, Standard Chartered Bank y UBS.

^[5] The Wolfsberg Group, Statement on the Risk-Based Approach (2025). Recuperado de https://wolfsberg-group.org/resources/general/203.