02 de abril de 2020

Un nuevo marco regulatorio para el mercado interno de gasolinas y otros combustibles ante la notoria y persistente crisis de suministro

Simon Herrera Celis

Abogado egresado de la Universidad Católica Andrés Bello. Consultor en materia de petróleo y gas

El contexto de la crisis de la gasolina en el país

La muy severa escasez de gasolina para suplir el parque automotor en Caracas, duramente sufrida por la población en el interior de Venezuela por varios años, llegó a esta ciudad en los mismos días que la pandemia declarada por la Organización Mundial de la Salud (OMS) el pasado 11 de marzo. En realidad, no se había visto una crisis tan aguda de suministro de combustibles en la ciudad capital y en el país desde los eventos de diciembre de 2002 y los meses subsiguientes, en los cuales se paralizó casi por completo la industria petrolera y la economía.

Hoy Venezuela es, tristemente sea dicho, un importador de combustibles que no está en capacidad de abastecer con sus refinerías al mercado doméstico. Su crisis de suministro al mercado interno se compone de múltiples factores. Las refinerías en Venezuela, todas de propiedad estatal, están casi completamente paralizadas, sin mayor información oficial al respecto. Las grandes refinerías de Amuay, Cardón, El Palito y Puerto La Cruz, otrora orgullo de la industria petrolera nacional desde la época de las concesionarias, sufren desde hace bastante tiempo graves problemas de mantenimiento, desinversión y ausencia de personal capacitado, no cumpliendo su función de transformar el petróleo crudo en gasolina y otros productos. La disminución de la producción de crudos livianos y medianos, de la cual se alimentan primordialmente estas refinerías, influye igualmente en esta ecuación. A lo anterior se suma la ausencia de aditivos para combustibles que ahora también se importan en medio de complejas restricciones derivadas de las sanciones económicas impuestas por la Oficina de Control de Activos (OFAC) del Departamento del Tesoro de los Estados Unidos a Petróleos de Venezuela (PDVSA) desde 2017. No olvidemos que estas sanciones incluyen el suministro de bienes, servicios, tecnologías y soporte financiero a PDVSA, entre otras restricciones. Adicionalmente, las sanciones secundarias sobre Rosneft Trading y su afiliada TNK Trading International dictadas por los Estados Unidos a través de la OFAC en febrero y marzo de este año, no sólo son un golpe contra las ventas de crudo venezolano en mercados internacionales, sino también acarrean serias dificultades a las importaciones de gasolina y otros productos. Estas sanciones pudieran producir un efecto disuasorio para tener en cuenta sobre otros grandes comercializadores de hidrocarburos y derivados como Reliance y Repsol, afectando negativamente el mercado doméstico. La actual escasez de combustibles incluye la escasez de diésel, lo cual dificulta la situación económica en el país con el agravante de la abrupta caída de los precios del petróleo en el mercado internacional y la delicada situación sanitaria producto de la pandemia. El diésel, como sabemos, es utilizado como combustible para los vehículos encargados del transporte pesado de mercancías y productos agropecuarios, al igual que para las torres móviles de las empresas de telefonía en el país. Otro factor no menos importante es la vigente política de precios que ocasiona inmensas pérdidas a PDVSA, alejada de toda realidad económica, la cual ha provocado un gigantesco contrabando de extracción de combustibles a otros países que influye decisivamente en el complicado escenario de desabastecimiento existente. La realidad es que el precio de venta doméstico de la gasolina y otros derivados ha sido inferior al costo de producción por más tiempo del que podamos recordar, y ahora al costo de importación, no sin dejar de advertir que el consumo nacional ha ido reduciéndose desde 2013 en relación directa con la recesión económica.

A este panorama tan negativo que nos hemos permitido esbozar a grandes rasgos, se unen los convenios de cooperación energética suscritos por Venezuela con países del Caribe y Centroamérica, los cuales han permitido por muchos años a países más pequeños en las áreas de influencia de Venezuela, adquirir hidrocarburos y productos derivados a precios preferenciales y con holgados mecanismos y plazos de financiamiento, incluso en momentos cuando esos hidrocarburos pudieran ser vendidos por PDVSA en el exterior a precios internacionales, y esos productos derivados, como la gasolina, diesel o gasoil, utilizados para su consumo en el país.

 

El Estado de Alarma en vigor en el país

El Decreto Presidencial N° 4.160 del 13 de marzo de 2020 mediante el cual se decretó el Estado de Alarma en todo el territorio nacional para la atención de la emergencia sanitaria producto de la pandemia con riesgos a la salud pública y a la seguridad de los ciudadanos, de ninguna forma suspendió o siquiera limitó o restringió los expendios de combustibles y lubricantes. Ahora, es patente que las estaciones de servicios están militarizadas a todo lo ancho del país. Según informaciones aparecidas en el diario El Nacional, el 23 de marzo de 2020, la Zona Operativa de Defensa Integral (Zodi) de cada estado, como sistema defensivo territorial previsto en la Ley Orgánica de la Fuerza Armada Nacional Bolivariana de 2009, habría tomado el control de las bombas de gasolina, posesión e inventario, con algunas muy pocas excepciones para personal de salud, traslado de comida y organismos del Estado. El portal de noticias CNN en español también reportó en su edición del 28 de marzo que las estaciones de servicios se encuentran militarizadas.

 

El mercado interno en manos de las transnacionales petroleras hasta los años setenta

Desde su llegada al país en los años 20 del siglo pasado, fundamentalmente dos empresas se encargaron del mercado interno de combustibles, Creole Petroleum Corporation y Shell de Venezuela. Luego se incorporó Mobil de Venezuela en 1957. Más tarde en 1960, la Corporación Venezolana del Petróleo (CVP) se constituyó como empresa propiedad del Estado venezolano bajo el signo de la política de no más concesiones petroleras a las transnacionales.

El Plan de la Nación 1963-1968 estableció la meta de participación de la CVP en el mercado interno de los combustibles, la cual debía alcanzar el 33% de participación en el mercado doméstico para el final de dicho período. Seguidamente, el Plan de la Nación 1970-1974 incrementó dicha meta de participación de la CVP en el mercado nacional al 50%. Sin embargo, dichas metas no fueron logradas a pesar de los esfuerzos realizados por el Ejecutivo Nacional, en medio de los cuestionamientos de las empresas transnacionales que aducían que se estaba restringiendo su derecho al libre comercio.

 

La primera nacionalización del mercado interno en los años setenta

En los años 70 los países miembros de la OPEP introducen una nueva orientación en sus políticas petroleras nacionales que tiene como pilares la defensa de la soberanía y los recursos naturales, y Venezuela será parte de ese fenómeno, a la par de sus poderosos aliados en el Medio Oriente. Como parte de esta política, en 1973 se nacionalizó el mercado interno en el país mediante la Ley que Reserva al Estado la Explotación del Mercado Interno de los Productos Derivados de Hidrocarburos y se asignó a la CVP la misión de abastecer el 100% del mercado interno.

Al extinguirse el régimen de concesiones con la promulgación de Ley Orgánica que Reserva al Estado la Industria y el Comercio de los Hidrocarburos (LOREICH) en 1975, se ratifica la nacionalización del comercio interior de los hidrocarburos y sus derivados. A partir de entonces, PDVSA tendría el monopolio del mercado nacional de combustibles por más de dos décadas.

 

La apertura del mercado interno a finales de la década de los noventa

El Estado venezolano da un nuevo giro en su política mediante la llamada apertura petrolera al capital privado de los años 90. En 1998 fue promulgada la Ley Orgánica de Apertura del Mercado Interno de la Gasolina y otros Combustibles Derivados de los Hidrocarburos para Uso de Vehículos Automotores. Con esta Ley se establecieron las condiciones para la participación de la empresa privada en este sector, el respeto a la libre competencia y la fijación de precios por parte del Ejecutivo Nacional, por órgano del Ministerio de Energía y Minas. Las actividades objeto de esta apertura comprendían el transporte, el almacenamiento, la distribución y el expendio de dichos productos para vehículos automotores en el territorio nacional, incluida su importación.

El uso de emblemas comerciales distintos a los de PDVSA en las estaciones de servicios ya había sido autorizado por el Ministerio de Energía y Minas en 1997. Al poco tiempo empezaron a aparecer nuevas compañías de capital venezolano como Betapetrol, Trébol Gas, Llanopetrol y Petrocanarias. Además de las transnacionales Texaco, Mobil, Shell y BP. Todas estas compañías competían con las bombas de gasolina marca PDV, propiedad de Deltaven, filial de PDVSA, bajo un esquema de precios controlado por el Ministerio de Energía y Minas, con márgenes de ganancias ciertamente bajos.

 

La nueva nacionalización del mercado interno en 2008

La nueva política petrolera del Ejecutivo Nacional comenzó en Venezuela en 2005 cuando se notificó a los contratistas sobre el cambio de régimen de los convenios de servicios operativos de producción de hidrocarburos a empresas mixtas aguas arriba, conforme al esquema contemplado en la Ley Orgánica de Hidrocarburos de 2001, según el cual la inversión privada es aceptada pero de forma minoritaria en estas empresas.

Este esquema no fue replicado para el mercado interno, pues en 2008 se promulgó la vigente Ley Orgánica de Reordenamiento del Mercado Interno de los Combustibles Líquidos, mediante la cual se reservó al Estado la actividad de intermediación para el suministro de combustibles líquidos por razones de conveniencia nacional, carácter estratégico, servicio público y de primera necesidad. Igualmente quedaron reservadas al Estado las actividades de transporte terrestre, acuático y de cabotaje de combustibles líquidos. Las actividades reservadas al Estado las ejerce desde entonces el Ejecutivo Nacional por órgano del Ministerio del Poder Popular del Petróleo, directamente por intermedio de PDVSA o de la filial que ésta designe.

En virtud de la anterior legislación, ese año 2008 el Ministerio del Poder Popular de Energía y Petróleo instruyó a PDVSA a efectuar el desmontaje de la denominación comercial de las antiguas empresas mayoristas de combustibles, con lo que se procedió al abanderamiento de todas las estaciones de servicios con su marca PDV, y de igual forma a la ocupación, operación y aprovechamiento de los bienes y activos de las mencionadas empresas mayoristas que fueron nacionalizadas.

PDVSA, con su filial Deltaven, es por tanto la única empresa en el país autorizada en la actualidad para suministrar combustibles líquidos en el mercado interno bajo un régimen de monopolio estatal.

 

El Decreto N° 1.648 de 2002 y la importación de productos

El Decreto Presidencial N° 1.648 del año 2002 prevé que las actividades de exportación e importación de los productos derivados de hidrocarburos ejercidas por las empresas de exclusiva propiedad estatal, continuarán siéndolo en dicha forma, hasta tanto el Ejecutivo Nacional determine la exclusión de algunos de dichos productos a fin de permitir el mercadeo internacional de ellos, a tenor de lo previsto en la Ley Orgánica de Hidrocarburos. Lo anterior significa que ningún particular o bien una empresa de las llamadas mixtas está facultado para importar o exportar gasolina, jet fuel, diésel, gasoil u otros combustibles. Para todos los fines, el Decreto N° 1.648 reservó al Estado venezolano el control y comercialización de los productos derivados de los hidrocarburos, lo que incluye su importación.

 

La Ley Orgánica de Hidrocarburos y la fijación de precios

La Ley Orgánica de Hidrocarburos de 2001 establece que constituyen un servicio público las actividades de suministro, almacenamiento, transporte, distribución y expendio de los productos derivados de los hidrocarburos destinados al consumo colectivo interno. El Ministerio del Poder Popular del Petróleo es el único órgano facultado legalmente para fijar los precios de los productos derivados de los hidrocarburos. Estos precios podrán fijarse mediante bandas o cualquier otro sistema que resulte adecuado a los fines previstos en dicha Ley, tomando en cuenta las inversiones y la rentabilidad de las mismas.

 

El ejemplo del modelo mexicano de mercado interno a raíz de su reforma energética

México es un país de larga tradición en el manejo de su industria petrolera y con un fuerte discurso a favor de la soberanía. De hecho, fue el primer país que nacionalizó esta industria en 1938. No obstante, luego de un intenso y largo debate nacional, dando un vuelco trascendental en su política petrolera, México aprobó una reforma petrolera de gran alcance a través de la reforma constitucional de 2013 y de toda una serie de Leyes secundarias, lo cual incluyó la apertura del mercado interno. Antes de la reforma energética, los precios de los combustibles en México eran fijados por el Estado y únicamente la empresa estatal Petróleos Mexicanos (PEMEX) estaba autorizada para distribuir y vender combustibles. Pero desde más de tres años, decenas de empresas gasolineras mexicanas y extranjeras se establecieron en el mercado local y los precios comenzaron a fluctuar tomando en consideración el precio del barril del petróleo crudo en el mundo, así como la oferta y la demanda. El Estado mexicano ahora pecha los combustibles con dos impuestos, el Impuesto al Valor Agregado (IVA) y el Impuesto Especial a Productos y Servicios (IEPS). PEMEX no ha dejado de vender combustibles en México, pero compite en el mercado doméstico con un sinnúmero de competidores que han colocado estaciones de servicios dotadas de instalaciones de expendio modernas y eficientes, así como con las consabidas tiendas de conveniencia. La competencia trae consigo presiones para las empresas como PEMEX y retos para mejorar sus operaciones, su eficiencia y su gestión.

En un mercado mundial petrolero de bajos precios por barril, como se ha observado en los últimos dos meses, se estima que el negocio del upstream (exploración y producción) no generará suficiente liquidez en el corto plazo para cubrir los costos operacionales y financieros de empresas como PEMEX y PDVSA, por lo cual es lógico suponer que este tipo de empresas, deberían darle más importancia al negocio del downstream (refinación y mercado interno) para cubrir dichos costos. Adicionalmente, los impuestos especiales a la gasolina y otros combustibles, como los establecidos en México, pueden servir para equilibrar en cierta medida los presupuestos públicos, más ahora cuando se esperan más dificultades financieras para atender la actual emergencia sanitaria mundial. La experiencia mexicana debe necesariamente ser estudiada para llevar adelante una reforma legal para el mercado interno de los combustibles en Venezuela como proponemos a continuación.

 

Necesidad de un nuevo ordenamiento legal que permita la competencia en el mercado interno

Es apremiante la revisión de la legislación venezolana para permitir la participación del sector privado en el mercado interno de los combustibles y con ello su importación bajo un esquema de libre competencia y sinceración de precios, con el objeto de contribuir con el proceso de dinamización y liberalización de la economía nacional que ya se ha venido adelantando en otras industrias. Creemos además que es la única forma de solventar en el corto plazo la aguda crisis de suministro que afecta a todos los sectores sociales y económicos. La importación de combustibles no puede dejar de lado la recuperación de las refinerías nacionales con un programa de inversiones, lo cual debe ser un objetivo prioritario de PDVSA. De verdad que es incalculable el impacto de la severa escasez de combustibles en todos los ámbitos de la vida nacional, llegando incluso a comprometer la distribución de bienes y servicios de primera necesidad y perjudicando tanto a consumidores como a productores e importadores.

Por ello pensamos que debe modificarse el Decreto N° 1.648 de 2002 y la Ley Orgánica de Reordenamiento del Mercado Interno de los Combustibles Líquidos, en primer lugar, para permitir la entrada de combustibles importados, lo cual es a todas luces urgente; y en segundo lugar, para crear un mercado abierto de distribución y venta de combustibles en donde PDVSA compita en igualdad de condiciones con empresas nacionales y extranjeras con capacidad técnica y financiera, que debidamente sean autorizadas por el Ministerio del Poder Popular del Petróleo. Venezuela debe sancionar una legislación que permita la libre competencia en las actividades de suministro, almacenamiento, transporte, distribución y expendio de combustibles. El Estado venezolano podría gravar estas actividades con impuestos como el Impuesto al Valor Agregado y un Impuesto Especial a Productos y Servicios (IEPS), tal como ocurre en México, lo que ayudaría a balancear parcialmente las agobiadas finanzas públicas. Como ya se dijo, el negocio del downstream pudiera igualmente ayudar a PDVSA en su flujo de caja en tiempos de precios bajos del petróleo crudo como los actuales.

El Ministerio del Poder Popular del Petróleo, como órgano facultado para fijar los precios de los combustibles, debería emplear precios internacionales como referencia, utilizando un sistema lo suficientemente flexible y transparente que sirva de aliciente a inversionistas privados que deseen participar en el mercado interno. Estos precios pueden fijarse mediante bandas o cualquier otro sistema que resulte adecuado, tomando en cuenta las inversiones y la rentabilidad. A tales fines, sería conveniente dictar el Reglamento de la Ley Orgánica de Hidrocarburos, que a la fecha no existe, para establecer los márgenes de comercialización necesarios para realizar las inversiones en el sector, tomando también en cuenta que se trata de un sector deprimido que necesita recuperar su infraestructura y adecuarse a las nuevas tecnologías. Un negocio rentable en el mercado interno debe tomar en cuenta el precio del barril de petróleo en el mercado internacional, los impuestos, los costos de refinación, y los costos de distribución, mercadeo y mano de obra. El precio de los combustibles en el mercado interno debe responder al entorno económico, con la posibilidad de evaluar una política gubernamental de subsidios muy puntual para el transporte público de personas.

La sinceración de los precios de los combustibles acabaría o al menos reduciría sensiblemente el contrabando de extracción hacia vecinos países. Asimismo, una política adecuada de precios cercana a la realidad internacional se traduciría en un uso más racional y eficiente de los combustibles por parte de los consumidores, en beneficio del medio ambiente.

El mercado interno de los combustibles tiene que ir acompañado de modernas tiendas de conveniencia, las cuales se conocieron en muchos lugares de Venezuela hasta la década anterior. En efecto, el modelo de negocios de las empresas que se dedican a este ramo a nivel mundial y que contribuyen decisivamente con su rentabilidad, incluye a estos establecimientos en donde los consumidores tienen la posibilidad de estacionar sus vehículos y adquirir distintos alimentos, bebidas, repuestos y accesorios para vehículos, así como servicio de auto lavado.

En definitiva, la gravísima situación actual en el suministro de combustibles en el país requiere de medidas contundentes y urgentes. Queda a los Poderes Públicos tomar las acciones apremiantes del caso para que los ciudadanos, las empresas y los propios organismos del Estado tengan acceso a estos recursos de carácter esencial, necesarios para el desarrollo económico y social a todos los niveles, bajo el principio fundamental de garantía del suministro. Los consumidores en Venezuela tienen derecho a disponer de un mayor número de opciones de combustibles y la reforma legislativa que proponemos debería darle igualmente impulso a la utilización de energías más limpias y de menores precios como el GLP (gas licuado de petróleo) y el GNC (gas natural comprimido) de amplio uso en otros países.

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